La denominada ‘Ley de Nietos’ no constituye una ley autónoma, sino el nombre con el que se conoce habitualmente a la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, que estableció determinados supuestos de adquisición de la nacionalidad española de origen por opción para descendientes de españoles.
La norma tiene una finalidad esencialmente reparadora respecto de quienes sufrieron el exilio derivado de la Guerra Civil y la dictadura franquista, aunque su ámbito subjetivo también comprende otros supuestos relacionados con la pérdida histórica de la nacionalidad española.
En septiembre de 2026, el Tribunal Supremo ha introducido una importante cautela en relación con los efectos electorales de las nacionalidades concedidas al amparo de esta regulación. La Sala de lo Contencioso-Administrativo ha acordado suspender cautelarmente determinadas inscripciones y efectos electorales en el Censo Electoral de Españoles Residentes Ausentes (CERA) hasta que resuelva el fondo de los recursos planteados.
La cuestión exige distinguir tres planos jurídicos diferentes: la adquisición de la nacionalidad, la inscripción en el Registro Civil y la incorporación al censo electoral. Confundirlos lleva a una conclusión incorrecta: el Supremo no ha anulado la nacionalidad española concedida por la Ley de Memoria Democrática, ni ha declarado todavía ilegal la propia Ley 20/2022.
La ‘Ley de Nietos’: qué norma es realmente
La expresión ‘Ley de Nietos’ procede de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática. El primer supuesto contempla a los nacidos fuera de España de padre, madre, abuelo o abuela que originariamente hubieran sido españoles y que, como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas, de creencia o de orientación e identidad sexual, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española.
La misma disposición adicional incorpora además otros dos grandes supuestos. Por una parte, pueden adquirir la nacionalidad española los hijos e hijas nacidos en el exterior de mujeres españolas que perdieron su nacionalidad como consecuencia de haber contraído matrimonio con extranjeros antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1978.
Por otra, se reconoce la posibilidad de adquisición a los hijos e hijas mayores de edad de quienes obtuvieron la nacionalidad española de origen mediante determinados procedimientos de opción previstos en la propia Ley de Memoria Democrática o en la anterior Ley 52/2007.
Por tanto, hablar genéricamente de una “nacionalidad para todos los nietos de españoles” simplifica en exceso el contenido jurídico de la disposición.
El elemento determinante: la condición de exiliado
La controversia que ahora examina el Tribunal Supremo se concentra especialmente en el primer inciso de la disposición adicional octava, y concretamente en la interpretación de qué debe entenderse por persona que sufrió exilio.
La Ley exige que el ascendiente español hubiera sufrido exilio por determinadas razones y que, como consecuencia de ese exilio, hubiera perdido o renunciado a la nacionalidad española.
Para desarrollar el procedimiento, la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública aprobó la Instrucción de 25 de octubre de 2022, publicada en el BOE al día siguiente. La Instrucción estableció la documentación que podía utilizarse para acreditar la condición de exiliado.
Entre otros medios de prueba, contempla documentación relativa a pensiones de exiliados, documentación de organismos internacionales de refugiados, certificados de instituciones vinculadas al exilio y determinados documentos que permitan acreditar la salida de España y la llegada al país de acogida. La cuestión especialmente relevante para el litigio actual aparece en el apartado dedicado a la prueba del exilio.
La Instrucción establece que se presumirá la condición de exiliado respecto de los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955, siempre que se acredite la salida del territorio español mediante alguno de los documentos previstos. Para quienes abandonaron España entre el 1 de enero de 1956 y el 28 de diciembre de 1978, en cambio, exige acreditar específicamente la condición de exiliado. Es precisamente esta diferencia interpretativa la que adquiere relevancia en el procedimiento judicial.
¿Qué cuestiona el Tribunal Supremo?
Los recursos que han dado lugar a las medidas cautelares fueron promovidos frente al Acuerdo 204/2026 de la Junta Electoral Central, relacionado con los efectos electorales de las nacionalizaciones y posteriores inscripciones en el CERA.
El Tribunal Supremo ha considerado que existe una controversia jurídica relevante sobre la correspondencia entre la interpretación realizada por la Instrucción administrativa de 2022 y el contenido de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022.
Esto es importante desde el punto de vista del Derecho administrativo: la controversia no se limita a comprobar si determinadas personas tienen formalmente la nacionalidad española, sino que afecta a la cadena jurídica posterior que conduce desde el reconocimiento de la nacionalidad hasta su incorporación al cuerpo electoral. El Supremo todavía debe pronunciarse sobre el fondo del litigio. Por ello, la medida adoptada tiene naturaleza cautelar, no de sentencia definitiva.
¿Qué ha suspendido exactamente el Supremo?
Esta es la cuestión fundamental. El Tribunal Supremo no ha suspendido la Ley de Memoria Democrática. Tampoco ha acordado, con carácter general, la pérdida de la nacionalidad española de quienes la adquirieron mediante la disposición adicional octava.
La medida afecta a determinados efectos electorales derivados de esas adquisiciones de nacionalidad, en particular a su inscripción o eficacia en el Censo Electoral de Españoles Residentes Ausentes.
Los autos dictados por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo acuerdan medidas cautelares sobre las inscripciones vinculadas al supuesto controvertido y ordenan actuaciones destinadas a identificar y separar los expedientes afectados.
En términos prácticos, existen dos situaciones que deben diferenciarse:
1. Personas cuya inscripción electoral todavía no se ha producido.
Las nuevas inscripciones vinculadas a los expedientes afectados quedan sujetas a la suspensión cautelar acordada por el Supremo.
2. Personas que ya estaban inscritas en el CERA.
El Tribunal también ha suspendido determinados efectos electorales de las inscripciones ya practicadas, mientras se resuelve el procedimiento principal.
Por tanto, el alcance de la resolución es electoral y censal, no una revocación automática de las nacionalidades concedidas.
¿Por qué interviene el CERA?
El Censo Electoral de Españoles Residentes Ausentes, conocido como CERA, es el instrumento censal que permite identificar a los españoles residentes en el extranjero con derecho de sufragio.
La LOREG establece que el censo electoral contiene la inscripción de quienes reúnen los requisitos para ser electores y no están privados del derecho de sufragio. Asimismo, atribuye a las oficinas consulares la tramitación de las altas y bajas de los españoles residentes en su demarcación. De ahí la importancia de la distinción entre nacionalidad y derecho de sufragio.
La nacionalidad es el presupuesto jurídico que permite ejercer los derechos propios de la ciudadanía española, pero la participación efectiva en un proceso electoral exige que concurran los requisitos electorales y censales establecidos por el ordenamiento. En este caso, el litigio se sitúa precisamente en ese segundo nivel.
El incremento del CERA y la justificación de la medida cautelar
Uno de los elementos que el Tribunal Supremo ha tenido en consideración es el incremento del número de electores residentes en el extranjero. Según los datos recogidos en los autos difundidos en septiembre, el CERA alcanzaba el 1 de julio de 2026 los 2.736.522 electores, frente a los 2.328.260 correspondientes al censo de las elecciones generales de 2023. La diferencia era de 408.262 electores.
El Supremo considera que este incremento extraordinario, unido a la controversia sobre la aplicación de la normativa de nacionalidad, puede generar un riesgo para la correcta formación del censo.
La Sala habla de un “peligro fundado, real y serio” de que la situación pueda afectar a la objetividad y transparencia del proceso electoral y producir un perjuicio que posteriormente resulte difícil de reparar.
Desde la perspectiva del Derecho procesal contencioso-administrativo, la decisión responde a la lógica propia de las medidas cautelares: evitar que durante la tramitación del procedimiento se produzca una situación que pueda hacer ineficaz la futura sentencia.
El Supremo ha ponderado así el denominado periculum in mora, es decir, el riesgo derivado de que el transcurso del tiempo durante el proceso judicial pueda ocasionar perjuicios de difícil o imposible reparación.
También ha apreciado, según la información publicada sobre los autos, elementos vinculados a la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) y a la existencia de una controversia jurídica suficientemente relevante.
La Abogacía del Estado y el problema del derecho de sufragio
La adopción de una medida cautelar que afecta a ciudadanos que ya poseen la nacionalidad española plantea, lógicamente, una cuestión constitucional de especial relevancia. Durante la vista celebrada el 7 de septiembre, la Abogacía del Estado se opuso a la suspensión y sostuvo que esta podía afectar al derecho fundamental de sufragio activo, reconocido en el artículo 23 de la Constitución.
El argumento resulta especialmente relevante porque la medida cautelar no se limita a una cuestión meramente administrativa: afecta temporalmente a la posibilidad de ejercer un derecho fundamental en futuros procesos electorales.
También la Fiscalía se opuso a la medida durante la tramitación y posteriormente decidió no recurrir los autos cautelares, según informaciones publicadas en septiembre.
La existencia de un voto particular refleja, además, que dentro de la propia Sala hubo discrepancia jurídica sobre la procedencia de las cautelares. La magistrada María Alicia Millán sostuvo que no procedía su adopción y argumentó que las adquisiciones de nacionalidad se habían producido conforme al marco normativo vigente, por lo que una eventual sentencia estimatoria no convertiría retrospectivamente esas situaciones en ilegítimas.
¿La decisión del Supremo significa que estas personas han dejado de ser españolas?
No. Esta es probablemente la precisión más importante para interpretar correctamente la resolución. La medida cautelar no equivale a una declaración de nulidad de las resoluciones administrativas de concesión o reconocimiento de nacionalidad.
Tampoco supone que el Tribunal Supremo haya declarado que todas las personas nacionalizadas al amparo de la Ley de Memoria Democrática carezcan de derecho a la nacionalidad. El objeto inmediato de la decisión es impedir o suspender determinados efectos electorales mientras se resuelve el litigio.
La sentencia que se dicte posteriormente deberá determinar el alcance definitivo de las cuestiones jurídicas planteadas.
Hasta entonces, debe distinguirse entre:
- la Ley 20/2022;
- la disposición adicional octava que regula determinados supuestos de nacionalidad;
- la Instrucción de 25 de octubre de 2022, que desarrolla administrativamente el procedimiento;
- las resoluciones concretas de nacionalidad;
- la inscripción en el Registro Civil;
- la inscripción en el CERA;
- y el ejercicio efectivo del derecho de sufragio.
Cada elemento pertenece a un plano jurídico diferente.
¿Qué papel tiene ahora la Junta Electoral Central?
La Junta Electoral Central ocupa una posición relevante porque el origen inmediato de los procedimientos está relacionado con su actuación respecto de los efectos electorales de estas nacionalizaciones.
El Tribunal Supremo ha ordenado actuaciones dirigidas a la Junta Electoral Central, la Oficina del Censo Electoral y los Registros Consulares, incluyendo la identificación y desglose de los expedientes afectados.
La LOREG atribuye a los organismos electorales y censales funciones específicas respecto de la formación y actualización del censo.
Precisamente por ello, el litigio obliga a analizar dónde termina la competencia administrativa de los órganos encargados de reconocer la nacionalidad y dónde comienza la competencia de los organismos encargados de formar y gestionar el censo electoral.
Una controversia todavía abierta
La situación jurídica no puede considerarse cerrada. El Tribunal Supremo ha adoptado una medida cautelar, pero todavía debe resolver el fondo de los recursos.
Además, la propia controversia tiene varias dimensiones jurídicas: la interpretación de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, el alcance de la Instrucción de 25 de octubre de 2022, la competencia de los órganos electorales, la formación del CERA y la protección del derecho fundamental de sufragio.
Por ello, no resulta jurídicamente correcto afirmar que el Supremo haya “anulado la Ley de Nietos” o que haya retirado la nacionalidad española a los descendientes afectados.
Lo que existe actualmente es una suspensión cautelar de determinados efectos censales y electorales, adoptada hasta que el Tribunal Supremo dicte sentencia sobre las cuestiones planteadas.
La diferencia entre ambos conceptos —suspensión cautelar y resolución definitiva— resulta esencial para comprender el alcance real de la decisión.
¿Qué puede ocurrir ahora?
El siguiente paso será la resolución del procedimiento principal. La sentencia deberá pronunciarse sobre las cuestiones jurídicas que han dado lugar a los recursos y permitirá determinar si las actuaciones administrativas cuestionadas se ajustaron al marco legal y reglamentario aplicable.
Hasta ese momento, la situación de las personas afectadas debe analizarse individualmente, atendiendo a la vía concreta mediante la que obtuvieron la nacionalidad, al contenido de su expediente, a la documentación aportada para acreditar la condición de exiliado y a su situación censal.
En materia de nacionalidad española, memoria democrática y Derecho electoral, las diferencias entre un supuesto y otro pueden resultar determinantes.
¿Necesita asesoramiento sobre la nacionalidad española por la Ley de Memoria Democrática?
La controversia abierta por el Tribunal Supremo demuestra que los procedimientos de nacionalidad vinculados a la Ley de Memoria Democrática requieren un análisis jurídico preciso, especialmente cuando existen dudas sobre la acreditación del exilio, la documentación familiar, la inscripción registral o los efectos posteriores sobre el derecho de sufragio.
Si necesita conocer cómo afecta esta situación a un expediente concreto, revisar la documentación acreditativa del vínculo familiar y del exilio o analizar las consecuencias de la suspensión cautelar sobre la inscripción electoral, puede solicitar asesoramiento jurídico especializado para estudiar individualmente su caso y determinar las actuaciones procedentes ante los organismos administrativos o judiciales correspondientes.
¿Puede una instrucción administrativa del Ministerio de Justicia ampliar o flexibilizar el concepto de «exiliado» utilizado por la Ley de Memoria Democrática y, como consecuencia, facilitar la nacionalidad —y posteriormente el voto— a cientos de miles de descendientes de españoles?
Contacte con el Procurador Francisco Franco para analizar su situación y recibir orientación jurídica sobre el procedimiento de nacionalidad y sus posibles efectos electorales.