La aprobación de dos nuevos reales decretos-ley sobre vivienda, apenas cuatro días después de que el Pleno del Congreso derogase sus precedentes normativos, plantea interrogantes sobre los límites de la legislación de urgencia, la función constitucional de la Diputación Permanente y el respeto a la voluntad parlamentaria. El artículo 78.2 de la Constitución permite a este órgano ejercer determinadas competencias durante la disolución de las Cámaras, pero la reiteración de medidas rechazadas obliga a examinar también los requisitos del artículo 86 y la doctrina del Tribunal Constitucional.
La política legislativa en materia de vivienda ha abierto un debate que trasciende el contenido de las medidas adoptadas y alcanza al funcionamiento de las instituciones constitucionales. El 2 de octubre de 2026, el Pleno del Congreso de los Diputados acordó derogar dos reales decretos-ley aprobados por el Gobierno tres días antes. Cuatro días después, el Consejo de Ministros aprobó otros dos textos que recuperan buena parte de aquella regulación, con modificaciones y disposiciones adicionales.
La controversia presenta dos dimensiones jurídicas diferentes. La primera consiste en determinar si la Diputación Permanente puede convalidar reales decretos-ley cuando las Cortes Generales han sido disueltas. La segunda, más compleja, es si el Gobierno puede volver a aprobar mediante esta figura normativa medidas sustancialmente coincidentes con otras que el Congreso acaba de rechazar y someterlas de nuevo a la convalidación parlamentaria.
La respuesta exige distinguir entre la potestad del Gobierno para aprobar normas provisionales con fuerza de ley, la competencia de la Diputación Permanente para ejercer las funciones constitucionales de control y los límites materiales y procedimentales que impone la Constitución Española.
1. Qué ha sucedido: dos decretos derogados y dos nuevas normas
El 29 de septiembre de 2026, el Consejo de Ministros aprobó el Real Decreto-ley 26/2026, relativo a la protección de la función social de la vivienda y la ampliación de la oferta de vivienda asequible, y el Real Decreto-ley 27/2026, destinado a reforzar la estabilidad de los contratos de arrendamiento de vivienda habitual.
Ambos textos fueron sometidos al Pleno del Congreso el 2 de octubre. En esa sesión, la Cámara acordó su derogación, de conformidad con el artículo 86.2 de la Constitución. Los acuerdos se publicaron en el Boletín Oficial del Estado mediante las resoluciones de 2 de octubre de 2026, identificadas como BOE-A-2026-20526 y BOE-A-2026-20527.
La consecuencia jurídica fue la derogación de ambos reales decretos-ley y la pérdida de efectos de las modificaciones normativas derivadas de ellos, en los términos establecidos por las correspondientes resoluciones. No se trató de una mera falta de apoyo político, sino del ejercicio de la potestad constitucional del Congreso para rechazar la legislación provisional del Gobierno.
El 6 de octubre, el Consejo de Ministros aprobó dos nuevos textos:
- El Real Decreto-ley 28/2026, de 6 de octubre, para reforzar la estabilidad de los contratos de arrendamiento de vivienda habitual.
- El Real Decreto-ley 29/2026, de 6 de octubre, para proteger la función social de la vivienda y ampliar la oferta de vivienda asequible.
Ambos se publicaron en el BOE el 7 de octubre. El primero establece como fecha de entrada en vigor el 15 de noviembre de 2026; el segundo entró en vigor, con las salvedades previstas en su disposición final undécima, el 8 de octubre.
Las nuevas normas recuperan buena parte de la regulación anterior, aunque no son formalmente los mismos reales decretos-ley que el Congreso derogó.
2. La primera precisión jurídica: el Gobierno aprueba los decretos-ley y el Congreso los convalida
Antes de examinar la controversia constitucional, conviene aclarar una cuestión terminológica fundamental: la Diputación Permanente no aprueba los reales decretos-ley. Su aprobación corresponde al Gobierno, conforme al artículo 86.1 de la Constitución Española.
La función parlamentaria consiste en someterlos a debate y votación para decidir su convalidación o derogación, de acuerdo con el artículo 86.2.
El precepto constitucional dispone que los decretos-ley deben someterse inmediatamente a debate y votación de totalidad en el Congreso de los Diputados, dentro de los treinta días siguientes a su promulgación. La Cámara debe pronunciarse expresamente sobre su convalidación o derogación.
Esta intervención parlamentaria constituye una garantía esencial frente al ejercicio de una potestad legislativa que la Constitución atribuye excepcionalmente al Gobierno.
El artículo 86.3 añade que, durante ese mismo plazo, las Cortes pueden tramitar los decretos-ley como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. De este modo, el control parlamentario no se limita a aceptar o rechazar el texto, sino que puede abrir la vía para su modificación mediante el procedimiento legislativo correspondiente.
La diferencia entre aprobar y convalidar es sustancial. El Gobierno ejerce la potestad normativa extraordinaria; el Congreso controla su utilización y decide si la norma provisional puede mantenerse en el ordenamiento jurídico.
3. ¿Puede la Diputación Permanente convalidar decretos-ley después de la disolución de las Cortes?
La Constitución resuelve expresamente esta cuestión. El artículo 78.2 establece que la Diputación Permanente asume las facultades que corresponden a las Cámaras, de acuerdo con los artículos 86 y 116, cuando estas han sido disueltas o ha expirado su mandato. También le encomienda velar por los poderes de las Cámaras cuando no estén reunidas.
Esta previsión permite mantener la continuidad de determinadas funciones parlamentarias durante el periodo comprendido entre la disolución de las Cortes y la constitución de las nuevas Cámaras.
Por tanto, la disolución del Congreso no impide por sí misma que la Diputación Permanente ejerza la competencia de convalidación o derogación de reales decretos-ley. La competencia deriva directamente del artículo 78.2, en relación con el artículo 86 de la Constitución.
El artículo 151.1 del Reglamento del Congreso desarrolla esta previsión y establece expresamente que el debate y la votación sobre la convalidación o derogación de un real decreto-ley pueden celebrarse en el Pleno o en la Diputación Permanente, dentro del plazo constitucional de treinta días.
No existe, por tanto, una extralimitación competencial por el mero hecho de que la Diputación Permanente intervenga después de la disolución de las Cámaras. Precisamente para esa situación está prevista su actuación.
El alcance de la STC 40/2025
La Sentencia del Tribunal Constitucional 40/2025, de 11 de febrero, ofrece elementos relevantes para comprender la función de las diputaciones permanentes, aunque debe precisarse que se refiere a la Diputación Permanente del Parlamento de Andalucía y a un decreto-ley autonómico aprobado durante la suspensión de la actividad parlamentaria por la pandemia.
La resolución examina las condiciones en las que una diputación permanente puede asumir funciones de control de normas de urgencia y la necesidad de respetar los derechos de participación política de los parlamentarios.
El Tribunal subraya la importancia de delimitar las competencias de estos órganos de continuidad institucional, de modo que su actuación no sustituya indebidamente al Pleno cuando este sigue ejerciendo sus funciones, pero permita preservar las facultades parlamentarias cuando el mandato de la Cámara ha expirado o se ha producido su disolución.
Aunque el pronunciamiento no resuelve directamente la controversia de los decretos de vivienda de octubre de 2026, resulta útil como referencia interpretativa sobre la relación entre continuidad institucional, representación democrática y control parlamentario.
4. La cuestión más controvertida: ¿puede el Gobierno volver a aprobar medidas que el Congreso acaba de derogar?
Que la Diputación Permanente tenga competencia para convalidar decretos-ley no resuelve el segundo problema: la reiteración de medidas que han sido rechazadas expresamente por el Pleno del Congreso. El artículo 86 de la Constitución no contiene una prohibición literal y general que impida al Gobierno aprobar un nuevo real decreto-ley sobre una materia previamente regulada por otro que haya sido derogado. Tampoco establece expresamente que el rechazo parlamentario de un decreto-ley produzca una prohibición indefinida de legislar sobre el mismo objeto.
De ello no se desprende, sin embargo, que la reiteración sea jurídicamente irrelevante o que pueda utilizarse sin límites. Hay que distinguir dos situaciones.
En primer lugar, la aprobación de una nueva norma, con contenido propio, que responda a circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad debidamente justificadas. En principio, el rechazo de una regulación anterior no elimina por sí mismo la potestad constitucional del Gobierno para dictar nuevas normas de urgencia, siempre que se cumplan los requisitos del artículo 86.
En segundo lugar, la reproducción prácticamente inmediata de una regulación rechazada por el Congreso, sin que se identifique una nueva situación de urgencia o una justificación suficiente de la necesidad de reiterarla por esta vía excepcional. En este supuesto pueden plantearse dudas sobre la utilización del decreto-ley como instrumento para eludir, en la práctica, la decisión adoptada por el órgano parlamentario competente.
La diferencia no depende exclusivamente de que los textos tengan números y fechas distintos. Exige analizar su contenido, la motivación de la urgencia, las circunstancias existentes al aprobarlos y la conexión entre esas circunstancias y las medidas adoptadas.
¿Existe una prohibición constitucional de reiterar un decreto-ley derogado?
No cabe afirmar, sin más, que exista una prohibición constitucional automática de volver a regular una materia cuyo decreto-ley precedente haya sido derogado. Tampoco puede sostenerse que el Gobierno tenga libertad ilimitada para reproducir el contenido rechazado sin una nueva justificación constitucional.
La cuestión debe resolverse a partir de los límites generales de la potestad legislativa de urgencia, del principio democrático y de la función de control que corresponde al Congreso.
El rechazo parlamentario no equivale a una prohibición perpetua de legislar sobre esa materia, pero sí constituye un antecedente institucional relevante al valorar si el Gobierno está empleando el decreto-ley para atender una necesidad inmediata o para intentar neutralizar una decisión parlamentaria adversa.
En el caso de las normas de vivienda, el intervalo de cuatro días entre la derogación de los textos anteriores y la aprobación de los nuevos refuerza la importancia de examinar la motivación que ofrece el Gobierno. La proximidad temporal, por sí sola, no determina la inconstitucionalidad; sí justifica un análisis especialmente riguroso de la concurrencia del presupuesto habilitante.
5. El artículo 86.1 de la Constitución: la extraordinaria y urgente necesidad como límite material
El artículo 86.1 CE autoriza al Gobierno a dictar disposiciones legislativas provisionales en caso de extraordinaria y urgente necesidad. La Constitución excluye, además, determinadas materias de su ámbito: el ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I, el régimen de las comunidades autónomas y el Derecho electoral general.
La extraordinaria y urgente necesidad no constituye una fórmula retórica que permita al Ejecutivo elegir libremente entre la ley ordinaria y el decreto-ley. Es un presupuesto constitucional que debe concurrir y cuya justificación puede ser objeto de control jurisdiccional.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha desarrollado esta doctrina en numerosas resoluciones, entre ellas las SSTC 29/1982, 6/1983, 182/1997, 137/2011 y 152/2017.
De esta doctrina se desprenden tres exigencias fundamentales:
- Justificación explícita y razonada. El Gobierno debe identificar la situación que exige una respuesta normativa inmediata. No basta con invocar genéricamente la importancia social o política de la materia.
- Conexión de sentido. Las medidas adoptadas deben guardar una relación directa y congruente con la situación de extraordinaria y urgente necesidad descrita.
- Control jurisdiccional. El Tribunal Constitucional puede comprobar si la justificación gubernamental supera los límites de lo manifiestamente razonable, sin sustituir el juicio político que corresponde al Gobierno y al Congreso.
La STC 152/2017, de 21 de diciembre, recuerda que el decreto-ley constituye una excepción al procedimiento legislativo ordinario y que su utilización está sometida a los requisitos que legitiman esa excepción.
La STC 144/2023 insiste en que esta potestad está destinada a afrontar situaciones que requieren una respuesta inmediata, incluso cuando la tramitación parlamentaria pudiera realizarse por el procedimiento de urgencia.
En consecuencia, la existencia de un problema estructural de vivienda no basta, por sí sola, para justificar cualquier medida mediante decreto-ley. Debe explicarse por qué las circunstancias concretas hacen necesaria la intervención inmediata y por qué la vía legislativa ordinaria, incluso urgente, no resulta adecuada para atenderlas a tiempo.
6. ¿Basta con afirmar que persiste la urgencia de los decretos anteriores?
Los preámbulos de los nuevos reales decretos-ley contienen argumentos dirigidos a justificar la utilización de esta vía normativa. El Real Decreto-ley 29/2026 señala que las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad apreciadas al aprobar el Real Decreto-ley 26/2026 se mantienen. El Real Decreto-ley 28/2026 también invoca la concurrencia de circunstancias que justificarían la legislación de urgencia, incluso tras la disolución del Congreso y del Senado.
Estas afirmaciones forman parte de la motivación gubernamental, pero su inclusión no impide examinar si la justificación resulta suficiente. La continuidad de una situación de urgencia puede ser jurídicamente relevante. No existe una regla según la cual la derogación de un decreto-ley haga desaparecer automáticamente las circunstancias materiales que motivaron su aprobación.
Sin embargo, la reiteración de la misma justificación cuatro días después del rechazo parlamentario obliga a preguntarse si el Gobierno ha acreditado suficientemente la necesidad de aprobar de nuevo las medidas y de hacerlo por una vía que evita el procedimiento legislativo ordinario.
El análisis debe atender, entre otros aspectos, a los siguientes:
- Si las circunstancias que justificaron la primera norma persisten efectivamente.
- Si la derogación parlamentaria ha alterado el escenario jurídico o las razones que sustentaban la urgencia.
- Si las medidas incorporadas en los nuevos textos guardan una conexión concreta con la necesidad inmediata alegada.
- Si existen modificaciones relevantes respecto de los decretos derogados y si estas cuentan con una justificación propia.
- Si la entrada en vigor prevista para determinadas disposiciones resulta coherente con la urgencia invocada.
Este último elemento merece atención. El Real Decreto-ley 28/2026 fija su entrada en vigor para el 15 de noviembre, varias semanas después de su aprobación. Ese plazo no demuestra por sí solo la ausencia de urgencia, pero constituye una circunstancia que puede valorarse junto con el resto de la motivación.
La jurisprudencia constitucional permite examinar los intervalos temporales entre la aprobación, publicación, entrada en vigor y efectos de una norma como posibles indicios para evaluar el presupuesto habilitante.
La conclusión debe ser prudente: la justificación incluida en el preámbulo no convierte automáticamente la norma en constitucional, pero tampoco puede descartarse la urgencia únicamente porque el Congreso haya rechazado un texto anterior.
7. ¿Puede hablarse de fraude constitucional o de una extralimitación del Gobierno?
La expresión «fraude constitucional» puede tener fuerza política, pero requiere cautela en un análisis jurídico. Para sostener que el Gobierno ha incurrido en una actuación contraria a la Constitución no basta con demostrar que ha aprobado una norma cuyo contenido se parece al de otra previamente derogada.
Sería necesario examinar si la actuación vulnera un límite constitucional concreto, por ejemplo, por falta de una situación de extraordinaria y urgente necesidad, por ausencia de conexión entre la urgencia y las medidas adoptadas o por la infracción de límites materiales del artículo 86.1 CE.
También debe valorarse la función de control del Congreso. El artículo 86.2 atribuye a la Cámara la potestad de convalidar o derogar el decreto-ley. El Gobierno no puede eliminar esa competencia ni sustituir el procedimiento constitucional de control por una decisión unilateral.
Ahora bien, el hecho de que el Gobierno apruebe un nuevo decreto-ley después de una derogación parlamentaria no elimina automáticamente la capacidad de control del Congreso. El nuevo texto debe someterse a su propio procedimiento de convalidación o derogación.
La controversia surge cuando la reiteración se utiliza de tal manera que pueda desnaturalizar el carácter excepcional de la legislación de urgencia o vaciar materialmente de eficacia la función de control parlamentario.
En este caso, existen elementos que justifican un examen crítico: la derogación expresa de los reales decretos-ley 26/2026 y 27/2026, la aprobación de nuevas normas cuatro días después y la reproducción de buena parte de las medidas anteriores.
Sin embargo, con los datos disponibles no resulta jurídicamente riguroso afirmar que se ha producido de forma automática un fraude constitucional. La conclusión dependería del análisis de los textos, de las circunstancias que motivan la urgencia y, en su caso, de la valoración que realizase el Tribunal Constitucional.
8. ¿La Diputación Permanente tiene menos legitimidad para convalidar estos decretos que el Pleno?
La Diputación Permanente es un órgano constitucional de continuidad parlamentaria, no una institución ajena al Congreso ni un órgano que pueda actuar al margen de la Constitución.
El artículo 78.1 CE establece su composición y exige que represente a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica. El apartado segundo le atribuye las funciones específicas que corresponden a las Cámaras durante la disolución o expiración de su mandato.
El artículo 151 del Reglamento del Congreso confirma expresamente que puede debatir y votar la convalidación o derogación de un real decreto-ley.
Por ello, la objeción no puede fundarse exclusivamente en que la Diputación Permanente tiene menos miembros que el Pleno. Su legitimidad constitucional procede de la propia Constitución y de la representación proporcional de los grupos parlamentarios. La cuestión relevante es si actúa dentro de sus competencias y respeta las condiciones procedimentales aplicables.
La disolución de las Cortes no convierte a la Diputación Permanente en una cámara legislativa ordinaria, pero tampoco la priva de las facultades de control expresamente previstas en los artículos 78.2 y 86 CE.
En consecuencia, si la Diputación Permanente es competente para convalidar los nuevos decretos-ley, su actuación no sería inconstitucional por el mero hecho de que el Pleno hubiese rechazado normas anteriores sobre la misma materia.
El examen debe centrarse en la validez de los nuevos textos y en el cumplimiento de los requisitos constitucionales de su aprobación y convalidación.
9. Qué vías existen para cuestionar la constitucionalidad de los nuevos decretos-ley
La eventual inconstitucionalidad de una norma con rango de ley no se declara por una mera discrepancia política ni por la existencia de dudas jurídicas en torno a su aprobación. El control corresponde al Tribunal Constitucional, en los términos previstos en la Constitución y en la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
El artículo 161.1.a) CE atribuye al Tribunal Constitucional el conocimiento de los recursos de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. El artículo 27 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional incluye expresamente los decretos-ley entre las normas susceptibles de declaración de inconstitucionalidad.
El artículo 162.1.a) CE establece la legitimación para interponer el recurso de inconstitucionalidad, que corresponde, entre otros sujetos, al presidente del Gobierno, al Defensor del Pueblo, a cincuenta diputados, a cincuenta senadores y a los órganos ejecutivos y legislativos autonómicos en los supuestos previstos constitucionalmente.
Por tanto, la posibilidad de impugnar los nuevos decretos-ley dependerá de la existencia de motivos jurídicos concretos y de que el recurrente esté legitimado para promover el correspondiente proceso constitucional.
Entre los motivos que podrían examinarse se encuentran la insuficiencia del presupuesto habilitante de extraordinaria y urgente necesidad, la falta de conexión entre la situación de urgencia y determinadas medidas, la eventual vulneración de los límites materiales del artículo 86.1 CE y los posibles defectos constitucionalmente relevantes en el procedimiento de convalidación.
También podría analizarse si las circunstancias de la reiteración normativa aportan elementos relevantes para valorar el respeto a la función constitucional del Congreso.
No obstante, la impugnación no determina por sí sola la suspensión automática de una norma estatal con fuerza de ley. La eficacia de los decretos-ley y las consecuencias de una eventual declaración de inconstitucionalidad deben examinarse conforme a las reglas constitucionales y procesales aplicables.
10. Conclusión: la competencia de la Diputación Permanente es clara; los límites de la reiteración deben examinarse caso por caso
La aprobación de los reales decretos-ley 28/2026 y 29/2026 después de la derogación parlamentaria de sus precedentes plantea una controversia constitucional relevante, pero exige evitar conclusiones que no se desprenden directamente de las normas aplicables.
La primera cuestión tiene una respuesta clara: el artículo 78.2 de la Constitución, en relación con el artículo 86, y el artículo 151 del Reglamento del Congreso permiten que la Diputación Permanente ejerza la competencia de convalidación o derogación de reales decretos-ley una vez disueltas las Cortes.
La segunda cuestión es más compleja. La Constitución no establece una prohibición general de aprobar un nuevo decreto-ley sobre una materia cuyo texto anterior haya sido derogado. Sin embargo, esa posibilidad no exime al Gobierno de acreditar la extraordinaria y urgente necesidad, respetar los límites materiales del artículo 86.1 y justificar la conexión entre la situación de urgencia y las medidas adoptadas.
La aprobación de normas sustancialmente coincidentes con otras que el Congreso acaba de rechazar, en un intervalo de apenas cuatro días, constituye un antecedente relevante para examinar la motivación gubernamental y la función de control parlamentario. No basta, por sí solo, para declarar la inconstitucionalidad de los nuevos textos, pero tampoco debería considerarse jurídicamente irrelevante.
En definitiva, el análisis debe centrarse en si el Gobierno ha ejercido legítimamente su potestad legislativa de urgencia y si los nuevos decretos-ley cumplen los requisitos constitucionales exigidos. Solo a partir de ese examen, y en su caso mediante el correspondiente control del Tribunal Constitucional, podrá determinarse si la reiteración normativa se mantiene dentro de los márgenes de la Constitución o los rebasa.
La cuestión de fondo no es únicamente qué medidas de vivienda pueden mantenerse, sino cómo se concilia la respuesta urgente del Ejecutivo con la primacía de la Constitución, el control del Congreso y el principio democrático que estructura el sistema parlamentario español.